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        國土空間規劃視角下海陸統籌面臨的問題與挑戰

        來源:原創  時間:2022-05-12  點擊:74
        中國沿海地區海陸開發失序主要指在用地和用海過程中目標或利益的不同所造成利用方式上的不一致、不協調所引起的空間沖突問題 。這些沖突也正是當下海陸統籌推進過程中亟待克服的關鍵問題和挑戰。

          國土空間規劃中的海陸統籌是調整沿海地區海陸空間開發失序的一種空間治理方式。中國沿海地區海陸開發失序主要指在用地和用海過程中目標或利益的不同所造成利用方式上的不一致、不協調所引起的空間沖突問題 。這些沖突也正是當下海陸統籌推進過程中亟待克服的關鍵問題和挑戰。

          一、海陸空間邊界不明晰
          海岸帶作為海域與陸域的過渡地帶,其空間資源的高強度開發與激烈競爭已成為海陸統籌發展戰略推進中最為突出的問題。由于不同規劃主體的研究目的不同,海岸帶邊界的劃定存在差異,這導致海岸帶地理邊界、調查邊界和管理邊界常?!凹m纏不清”。海岸帶空間范圍界定的模糊性在實際應用中的沖突主要體現在歸屬界定上。如果以行政界線作為海陸管理分界線,雖然邊界清晰且便于管理,但不足之處是可能割裂某些海岸帶自然地貌單元,影響其生態功能的整體性,或造成具有研究、保護價值的海岸帶區域被人為分割。如果以自然屬性邊界(如平均大潮高潮線)作為海陸管理分界線,雖然更易于描述和理解海岸帶的概念及海岸帶開發保護工作的實施,但不足之處是海岸帶管理過程中可能存在不同行政單位之間的協調難題。如果以海岸線向兩側延伸范圍來確定海岸帶,雖然操作方便,但又會使海域使用權與土地使用權發生重疊,也可能存在將與海岸帶地貌、海岸帶自然地理單元無關及包含其他經濟活動的區域被劃入。因而,綜合考慮界線明確性、環境生態相關性和管理便利性,進行統一的海岸帶范圍劃分方法是解決海陸統籌問題的關鍵。

          二、海陸經濟系統不協調
          由于海陸產業在分類和空間布局上存在差異,生產要素的流動也具有地域間和產業間的差異,資本、人才和技術在海、陸間流動受阻,會導致生產要素的空間錯配和產業的結構性扭曲,影響沿海地區的生產效率。首先,由于資源要素的承載空間不同,區別于陸域環境,海洋作為連續的、持續運動的水體,賦予了海洋資源的公有性和獨特性,且由于開發難度大且技術要求高,導致海洋經濟活動風險大且成本高。其次,海陸產業的結構演變規律不同。由于我國尚未對海洋進行全局性、系統性的定位與部署,區域間海洋經濟的發展參差不齊,與陸域經濟仍存在較大差距。沿海地區陸域經濟雖然憑借區位優勢和國家政策的扶持,工業化發展迅速,但海洋經濟的發展受制于人才、技術和資金等因素,資源商業化開發成本高、規模效益低,海洋工業體系的建立與陸域工業化進程脫節。同時,由于海陸布局不合理,海岸帶部分開發區呈“飛地”發展,得不到城市的有效支撐,難以實現工業化與城鎮化的互動,導致海洋產業結構演變發展滯后,與陸域產業結構銜接錯位。正是由于海陸間的這些差異,影響了海陸產業系統的生產要素通過產品的聯系和產業的關聯根據各自特征進行互動和互補,不利于海陸經濟聯動發展。

          三、海陸資源開發與生態保護不統一
          海岸帶開發模式、強度和空間結構應考慮海岸帶自然生態基底條件,但現實中沿海地區盲目性的大規模開發給海岸帶可持續性發展和生態環境帶來巨大壓力。隨著沿海地區城市化進程的加快,在陸域空間和資源日趨緊張的背景下,海域成為城市尋求發展的重要拓展空間。然而,由于海陸性質不同,海岸帶資源分布時空不均,缺乏將海、陸看作一個整體系統進行保護和開發的觀念,造成對海洋資源和環境的保護力度并不能與開發力度相匹配。如由于缺乏全局性統籌規劃,地方政府對海岸帶土地(海域)利用區位的不合理性,大規模的圍海造田、港口碼頭和臨港工業園區重復建設、旅游開發、水產養殖等人類活動使近海海域污染嚴重,原生性景觀資源持續減少,生態服務功能日趨弱化,進而,導致港口建設與漁業發展的矛盾,以及海洋能源開發和近海區工業排污與漁業資源養護的矛盾激化。這種以海洋污染為代價置換經濟發展的模式與海陸系統的可持續發展相悖 。

          四、海陸空間規劃體系不兼容
          由于海、陸之間存在兩個規劃管理界線、兩套國土空間分類標準和兩種開發保護戰略,兩者交疊的海岸帶地區可能同時存在兩種空間規劃安排 [24] 。一方面,海洋與陸地的空間規劃各行其是、各不相謀;另一方面,現有的海岸帶規劃,并沒有將海洋與陸地看作一個整體,依舊分別進行規劃。海岸帶地區人類活動頻繁,生態系統復雜且生態類型相互交叉、相互重疊,在自然資源部成立前,海岸帶的規劃管理是以要素為依據由多個部門分類管控和制定相關法律法規,并沒有形成統一的管理部門。政府部門間通過確立自己的“權益邊界”,使各自權益最大化的同時,又想將“責任邊界”最小化 [51] ,最終造成多種專項規劃對同一區域資源保護與開發利用的管治缺少協調,相關法規條款匱乏且內容存在交叉、重復。同時,由于陸域和海域空間規劃獨立存在,規劃邊界不明晰、規劃范圍存在重疊的現象尤為突出。其中,由于沿海土地(海域)用途和權屬不明晰,致使管理部門在執法過程中引發矛盾沖突,如灘涂濕地利用的所有權和使用權歸屬問題及由此產生的傳統漁民用海權與土地使用權之間的沖突,以及海岸帶同一區域土地(海域)開發和利用的空間功能定位矛盾導致的沿海地區項目難以落地,發展遲滯等問題嚴峻。(作者:候 勃   岳文澤   馬仁鋒   王騰飛  賈藝璇)


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