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        國土空間規劃視角下海陸統籌的5大優化路徑

        來源:原創  時間:2022-05-12  點擊:209
        本文從空間、生態、經濟和管治四個維度制定國土空間規劃下的海陸統籌實施路徑,以促進沿海地區實現高質量轉型發展。

          基于國土空間規劃背景下海陸統籌的概念與內涵,面向海陸統籌存在的關鍵問題和挑戰,本文從空間、生態、經濟和管治四個維度制定國土空間規劃下的海陸統籌實施路徑,以促進沿海地區實現高質量轉型發展。

          一、明確統籌邊界和發展定位
          目前,海陸統籌的邊界劃分方法大致分為三類:陸域全域加海域全域、陸域沿海行政單元加海域全域、陸域以海岸線為基準向內陸腹地做等距離延伸(20 km左右)加海域全域。經比較,以陸域全域加海域全域的劃分方法對海陸統籌的細節刻畫不明顯,統籌重點不明晰;以海岸線為基準向陸域延伸做等距緩沖加海域全域的劃分方法未能綜合考慮生態系統整體性和產業經濟聯動性;而陸域以沿海行政單元加海域全域的劃分方法,既明確了陸域的統籌重點,又綜合考慮了流域—河口—海域生態系統整體性以及陸域與海域產業經濟聯動性,因此最終選取陸域沿海行政單元界線和領海界線作為海陸統籌邊界(圖3)。值得注意的是,由于海陸統籌具有尺度性,當劃分中、小尺度(省域和城市)的海陸統籌邊界時陸域沿海行政邊界可以選取縣級行政單元界線;當統籌尺度擴大到國家乃至全球尺度時,陸域統籌邊界則可以適當擴展行政單元的級別。此外,在具體劃分時還需結合研究區的本底情況及發展定位。

          二、劃定功能空間,優化海陸空間布局
          根據自然資源部國土空間規劃將全國國土空間劃分為生態空間、農業空間、城鎮空間三大功能類型的總體思路,對研究區海陸統籌研究范圍內的海陸功能空間進行劃分。海陸空間功能整合以研究范圍內海陸空間的全覆蓋、空間邊界不交叉、空間屬性與空間用途相對應且不重疊、不沖突為劃分原則,具體劃分思路為:將陸域土地利用現狀中的林地、草地和自然保留地,以及海洋功能區中的海洋保護區、保留區、旅游休閑娛樂區以及水產種植資源保護區統籌劃分為生態空間;將陸域土地利用現狀中的工業城鎮及居民點用地、交通運輸及特殊用地,以及海洋功能區中港口航運區和錨地區統籌劃分為建設空間;將陸域土地利用現狀中的耕地、園地及農業設施用地,以及海洋功能空間中的捕撈區和海洋增殖區統籌劃分為農漁空間(圖4)。其中,對于海洋功能區劃中其他功能區,根據實際利用情況、用途及對海洋功能的影響程度,相應地統籌劃分為生態空間和建設空間。通過科學優化功能空間復合,降低生產空間和生活空間對生態空間的負面干擾,提升資源、空間的利用效率,保證海陸生產、生活和生態空間格局協同和高效。

          三、構建保護體系,改善海陸生態環境
          在海陸統籌中,生態環境保護修復問題的產生是地區發展不平衡所導致的生態環境治理質量和效益不高的具體表現。因此,為平衡海陸發展、提高生態環境治理和管理效率,要牢固樹立“碧海銀灘也是金山銀山”的理念,從全域生態安全格局出發,建立“定點—連線—成面”的系統性保護修復體系,以規劃區內兼顧陸域和海域且擁有較高生態多樣性、物種多樣性和生物生產力的生態系統為重點,以恢復近海域和近海岸水系為軸線,以流域為連接海域和陸域的紐帶形成保護網絡,加強山體生態保育,打造水源涵養功能區和生態環境支撐區,增強環境容量,保障海岸帶生態安全(圖5)。同時,加強海陸生態保護修復同步化,強化入海小流域和河口、海岸線的生態環境綜合整治、重點防控海洋養殖污染,加強特殊海洋生態系統 (如紅樹林、濱海濕地等) 的保護修復。嘗試建立以近海域排污總量控制為核心的海洋環境監管機制,強化海域污染監測網絡的建設和管理工作,健全海洋生態補償和生態損害賠償制度,逐步建立海陸一體、源頭把關、防治結合的海陸生態環境保護聯動工作機制,充分發揮地方政府、科研機構和企業等各方優勢,加強環保交流合作,最終形成海岸帶地區生態系統化治理與常態化保護格局。

          四、統籌多元要素,促進海陸經濟協調發展
          在充分借鑒發達沿海國家和地區海陸經濟一體化成功經驗的基礎上,結合我國沿海地區海陸經濟發展現狀和特點,基于多元要素統籌視角凝練適合我國沿海地區海陸經濟協調發展的路徑(圖6)。

          強化海陸資源協同開發,推動經濟聯動發展。建立海岸帶資源市場化配置機制,促進海陸資源高效利用;構建海陸產業鏈接紐帶,通過延伸海陸產業復合鏈條加深臨港產業與腹地產業鏈接??刂崎_發節奏,協調海陸開發與保護配置;共建生態示范區發展生態經濟,促進海陸生態—經濟系統良性循環,提升沿海地區可持續發展能力。完善海岸帶基礎設施體系,推進港、產、城、人融合發展。加快建設沿海交通快速道路網,完善海陸基礎設施的銜接配套,構建通達、高效的沿??焖倬C合交通運輸體系。以臨港大型產業為支撐,建設和完善相關配套產業區與港口綜合功能及口岸服務體系。加快構建現代化網絡型生態城市,完善城市服務功能,實現港、產、城、人融合交互發展。

          統籌銜接海陸功能布局,促進區域城市群的協同發展。綜合海陸資源的環境承載能力與開發利用的適宜性,優化海岸帶產業布局,以臨港高端制造業為主導,以海洋現代服務業為特色,以海洋新興產業為經濟新增長點,實施以海定陸、海陸統籌的策略,加快拓展藍色經濟空間,形成更高能級的海陸協同發展格局 。

          擴大陸域創新中心的知識溢出效應,提升海域創新能級?;陉懹虻膭撔轮行膬瀯?,創新財稅金融支持政策,加強財政對海洋型創新人才培育和引進的傾斜力度,建立面向涉海關鍵技術的研發基地。支持海洋型科技企業孵化器建設,推動高標準科創平臺建設,促進創新要素集聚,形成海陸創新聯動發展模式。

          五、完善規劃體系,保障海陸一體化治理
          海陸統籌作為指導海域和陸域兩大系統協調發展的空間治理手段,必須充分發揮各級政府的主體地位和職能,針對海陸統籌中的現實問題,充分利用政府在宏觀調控中的經濟手段、法律手段和行政手段,協調各方利益關系,為海陸資源和空間的利用與保護提供一體化治理保障。

          首先,要理順現行規劃和行政監管主體。海陸統籌規劃主要在國土空間規劃體系下展開,其編制和監督實施主體是對應層級的自然資源部及其下屬行政部門。為根治以往“海陸分治”的“條塊、分散”式治理弊端,相應各級行政部門要逐步完善建立高效便捷、統一協調的管理模式和海陸資源、空間的統籌整合、一體化管理和開發機制,以協調各方利益主體用海、用地矛盾,提高管理效率。其次,應把握好海陸統籌規劃的地位。作為國家國土空間規劃戰略部署下的專項規劃,海陸統籌規劃應著重探索如何將陸域和海域的環境規劃、產業規劃及各類空間詳細規劃實現“一張圖”,避免“規劃沖突”和“規劃真空”,推進國土空間規劃體系的改革探索,以解決以往海陸規劃“打架”問題。再次,海陸統籌規劃需要法律法規作為制度保障。應從結構和內容上進一步健全完善法律體系,以強制執行力促進海陸統籌規劃運轉良好,強化國土空間統一事權,為從“山頂到海洋”的全過程開發和保護提供法律保障。(作者:候 勃  岳文澤  馬仁鋒  王騰飛  賈藝璇)

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