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      1. 全域土地綜合整治專題研究

        全域土地綜合整治(實施方案、鄉村規劃頂層設計);土地整治項目規劃設計;跨區域流轉指標;鄉村振興解決方案

        從土地整理到土地整治,再到土地綜合整治以及全域土地綜合整治,土地整治的內涵和外延不斷擴展,2017年黨的十九大提出鄉村振興戰略,明確了鄉村振興戰略的目標任務,在此背景下,土地綜合整治邁入新階段,成為保障糧食安全、改善生態環境質量、促進鄉村振興的重要工具和抓手。

        2019年12月,自然資源部發布《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》(自然資發[2019]194號),要求在全國范圍內開展全域土地綜合整治試點。

        全域土地綜合整治項目
        政策背景

        十九大報告提出的鄉村振興戰略,是對新發展階段優先發展農業農村作出的總體部署。

        • 2018年6月

          《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》

          中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》,明確提出“實施農村土地綜合整治重大行動”。

        • 2019年6月

          《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》

          《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》(自然資辦發[2019]35號),對鄉村規劃定位、工作原則、工作目標作出進一步要求。

        • 2019年12月

          《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》

          《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》(自然資發[2019]194號),明確了全域土地綜合整治的核心內容和主要目標,系統指導地方組織開展試點工作。

        • 2020年6月

          《關于全域土地綜合整治試點實施要點(試行)》的函(自然資生態修復函[2020[37號)

          自然資源部國土空間生態修復司印發上文件對試點選址、整治區域劃定、村莊規劃編制、整治任務確定、雙5%標準,指標認定、內容審查、監測監管、驗收評估、負面清單等任務作出明確要求。

        • 2021年4月

          國土空間生態修復司印發《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱(試行)》,指導實施方案編制

          “十四五”規劃將“規范開展全域土地綜合整治”作為實施鄉村建設行動的一項重點內容。

        主要任務

        試點鄉鎮政府組織統籌編制村莊規劃,落實上級國土空間規劃(土地利用總體規劃)中確定的全域土地綜合整治的目標任務、整治區域、主要內容、空間布局等,因地制宜做好總體設計,將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊。村莊規劃要充分銜接城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線“三線”劃定成果,要嚴格落實到具體地塊。項目涉及永久基本農田布局調整的,要把永久基本農田調整方案納入村莊規劃。

        村莊規劃要合理確定建設用地規模,依據村莊布局規劃和農村產業發展情況合理確定村莊總規模,同時做好歷史文化(傳統)村落保護,規劃期末村莊建設用地總規模不超過規劃基期規模。村莊規劃要統籌安排生產生活生態用地,合理劃定農業生產、村莊建設、產業發展和生態保護等功能區,切實做好耕地和永久基本農田保護規劃,合理布局農業設施用地,統籌安排農村產業、基礎設施、建房等發展用地。

        以國土空間規劃、村莊規劃為依據,開展現狀調查和可行性分析,組織編制全域土地綜合整治試點實施方案,報縣(市)政府審批。實施方案編制要在《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱(試行)》基礎上,結合實際項目需求進行補充完善。

        實施方案的編制要與村莊規劃充分銜接,不能規劃和實施方案“兩張皮”,同時實施方案要結合可行性研究報告、基本農田調整方案等,完成全域土地綜合整治項目的成果要求。

        項目要統籌推進低效林地草地園地整理、現有耕地提質改造、高標準農田建設、宜耕未利用地開發等,減少耕地碎片化,優化耕地布局,提升耕地質量。農用地整治實施后,確保耕地有提升,新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%。

        統籌農民住宅建設、產業發展、公共服務、交通水利基礎設施等建設用地,有序開展農村宅基地、工礦廢棄地以及其他低效閑置建設用地整理,強化增減掛鉤項目管理、優化農村建設用地布局,盤活存量及閑置資產資源,支持農村新產業新業態發展用地。

        項目實施中要有序開展農村宅基地整治活動,堅決不能違背農民意愿搞合村并居、大拆大建等活動,要充分開展社會穩定性分險評估,村委要對項目建設設計的相關內容召開村民座談會,充分了解項目區群眾對于全域土地綜合整治實施的意見,村民對于宅基地拆遷整治工作認可與支持,并經三分之二以上村民或者村民代表決議通過后才可實施。

        項目要注重保留村莊風土文化特色,結合當地生態系統整體性和區域自然環境差異性,實施農村人居環境整治、地質災害防治,廢棄礦山治理、污染土壤修復、農村垃圾與水環境修復等生態修復工程。

        大力實施人居環境整治,推進農村垃圾革命、廁所革命、污水革命、“四化”工程建設、景觀風貌控制等,加強農村生態環境保護。

        礦山生態修復工作結合自然資源部辦公廳和生態環境部辦公廳《關于加快推進露天礦山綜合整治工作實施意見的函》(自然資辦函【2019】819號),尤其是《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》(自然資規【2019】6號)等政策文件開展。

        在村莊規劃中嚴格保護歷史文化(傳統)村落,不能實施破壞鄉村風貌和歷史文化文脈等建設活動,不能在需要重點保護的傳統村落稿不符合規定的拆建活動。

        加強村莊規劃設計,推進精品村、A級景區村、美麗宜居示范村、少數民族特色村寨等創建。

        支持政策
        全域土地綜合整治試點工作最大的亮點是在已有政策基礎上,賦予了地方兩大政策杠桿。

        一是強化耕地保護,允許合理調整永久基本農田

        強調涉及永久基本農田調整的,應編制整治區域永久基本農田調整方案并按已有規定辦理,必須確保新增永久基本農田面積原則上不少于調整面積的5%。由省級自然資源主管部門會同農業農村主管部門審核同意后,納入村莊規劃予以實施。整治區域完成整治任務并通過驗收后,更新完善永久基本農田數據庫。

        二是盤活鄉村存量建設用地,擴展指標流轉范圍

        優先保障鄉村建設用地,通過全域土地綜合整治騰退的建設用地,在保障項目區內農民安置、農村基礎設施建設、公益事業等用地的前提下,重點用于農村一二三產業融合發展,促進產業振興,增強鄉村自我造血功能。

        顯化農村土地資產價值,節余的建設用地指標按照城鄉建設用地增減掛鉤政策使用,并將流轉范圍從縣域擴大到省域,促進土地要素科學配置、合理流動,為鄉村振興提供強有力資金支持。另外,為鼓勵各地積極開展全域土地綜合整治試點工作,部對試點工作給予一定的計劃指標支持。

        實施模式
        “城鄉融合”發展模式
        該模式適用于城鎮近郊區,結合鄉村自身發展需求,通過對“低、散、亂”為特征的低效用地進行整治,構建農房集中、產業園區集中、基礎設施配套完善的產業興旺、環境宜居的新農村,縮小城鄉差距,加快城鄉融合一體化進程。
        “現代農業”引領模式
        該模式適用于農業基礎稟賦較好的鄉村,現有要保留的普通村莊和中心鄉村,在生態改善的前提下,通過農田整治、提升糧食安全保障能力,保護永久基本農田,通過土地流轉,在規模經營基礎上,構建綠色農業、循環農業、觀光農業等現代農業;加快土地資源整合,宅基地拆舊建新、盤活宅基地,實現村民齊聚、耕地連片、產業聚堆、村莊干凈整潔的新農村。
        “鄉村旅游”帶動模式
        該模式適用于村莊文化底蘊和資源豐富和村莊,通過充分挖掘鄉村文化、開發特色資源,延續鄉村機理,發展鄉村特色旅游產業,推動鄉村產業發展。
        “合村并居”開發模式
        該模式適用于廢棄的村莊、山區較為破舊的村莊、存在地質災害隱患的村莊、易地扶貧搬遷和生態移民等村莊。響應國家宅基地制度改革的號召,通過對村莊進行拆舊建新,盤活存量建設用地,原村莊同步復墾為林地、草地和耕地,保護耕地的同時保證了村民的安全、提高了生活質量。
        打造策略
        01 做好前期規劃
        以規劃先行,構建合理的產業規劃、旅游規劃、村莊規劃等頂層設計,編制全域土地綜合整治實施方案,找準定位,既具有前瞻性又具有落地性。
        02 創新投融資模式
        除了積極建立涉農資金統籌整合長效機制,同時要用好用足指標流轉收益的使用制度政策,以PPP、F+EPC、基金模式、以獎代補等方式,吸引和撬動更多金融和社會資本參與全域土地綜合整治,拓寬項目融資渠道。
        03 構建支撐產業體系
        產業興旺是實現鄉村振興的基礎和關鍵,要充分發揮當地資源優勢、挖掘產業潛力,加快推進農村一二三產業融合發展,構建合理的現代農業產業體系。
        04 整合土地資源
        合理開展農村宅基地、工礦用地及其他廢棄閑置建設用地整理,盤活存量,保障鄉村振興產業用地需求,同時通過土地流轉、股份合作制、代耕代種、土地托管等方式促進農業適度規模經營,為農業現代化、休閑農業等奠定基礎,將資源變資產,增加農民收益。
        05 健全組織領導保障
        落實黨委、政府的統一領導責任,建立運轉高效、權責明確、相關部門共同參與的組織保障機制,統籌做好重大事項決策、區域政策制定、綜合協調、資金運作、監督考核等工作。實施主體牽頭負責項目前期謀劃工作、立項、招商談判、協議簽訂、實施監督、拆遷協調、考核管理、指標驗收入庫備案、指標交易、資金支付以及項目移交時的組織工作。
        獨特的全流程咨詢解決方案
        中機院可為全域土地綜合整治項目提供獨特的全流程咨詢服務,包括但不限于以下服務內容:項目投融資策劃、產業振興解決方案、鄉村規劃頂層設計、實施方案編制、文旅景區運營托管、指標跨區域流轉、土地整治項目規劃設計等。
        01 實施方案編制
        全域土地綜合整治項目應以鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃為依據,編制建設實施方案,對全域項目的合法合規性、社會穩定風險評估、資源優勢、利用限制因素、整治潛力、資金籌措、農民增收等開展可行性分析,明確項目目標任務、功能分區、項目安排、整治重點、整治措施、進度安排、資金估算和籌措等。公司鄉村振興研究所主要技術人民負責了《山東肥城市孫伯鎮全域土地綜合整治國家試點項目》實施方案的編制工作。
        02 土地整治項目規劃設計
        全域土地綜合整治實施方案是對各子項目(工程)的總體統籌安排,后期需對單個項目出具詳細的規劃設計,從而指導單個項目的建設實施。土地整治項目設計主要包括低效林整理、高標準基本農田建設、宜耕后備土地資源開發、耕地提質改造和補改結合、土地復墾、城鄉建設用地增減掛鉤、城鎮工礦用地整理、農村宅基地整理、其他低效閑置建設用地整理等的可行性研究、規劃設計與預算編制。
        03 鄉村規劃頂層設計
        自然資生態修復函[2020]37號文明確提出,開展全域土地綜合整治項目的村莊必須編制村莊規劃,對尚未開展村莊規劃編制的或已編制鄉鎮國土空間規劃、村莊規劃但不能滿足需要的,應依程序進行編制或調整,村莊規劃應將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊,明確組織管理、實施時序、項目安排和投資來源等。
        04 指標跨區域流轉
        明確城鄉建設用地增減掛鉤節余指標和補充耕地指標的來源、規模、布局等,指標形成、入庫、流轉、交易流程梳理,投資收益測算,社會資本參與土地整治項目的前期策劃、合作模式和交易結構設計,指標的縣(區)、市跨區域流轉、國家統籌流程,提供項目實施的可行性分析報告。
        05 產業振興解決方案(招商前置)
        全域土地綜合整治的基本目標是實現一、二、三產業融合發展,是助推鄉村振興的有力抓手和空間載體,只有產業的振興才能帶來鄉村的真正振興,因此項目的實施要與產業發展的現實需要高度契合,中機院創新性將招商前置,使產業規劃既具有前瞻性又具有可行性和落地性。
        06 投融資策劃
        全域土地綜合整治項目是一項系統工程、長期工程,需要有明確穩定的資金供給渠道。地方黨委、政府要建立發改、農業、鄉村振興、國土、交通等各類涉農財政資金的有效統籌整合長效機制,要用好用足增減掛鉤節余指標和補充耕地指標等流轉收益的使用政策制度,以財政資金有效吸引和撬動更多金融和社會資本投入全域土地綜合整治,切實有效保障資金供需平衡。鼓勵社會資本以PPP、F+EPC、基金模式、以獎代補等方式參與全域土地綜合整治,土地指標流轉收益及政府統籌的鄉村振興資金,可通過成立專項基金的方式以獎補形式給予項目公司。
        07 旅游策劃規劃(景區運營托管)
        鄉村產業以休閑農業、文旅產業等為主,需構建符合當地實際的旅游產品、旅游路線、旅游業態等,中機院以旅游策劃規劃等前期編制工作與后期運營的實際經驗結合,更能確保規劃的合理性和落地性。
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